Digitalización

Una exposición detallada de un proceso de digitalización del que quizás sea uno de lo procedimientos más complejos en la administración, el procedimiento contractual, puede consultarse en el video que se incluye al final de la entrada.

La digitalización de datos y procedimientos administrativos es la primera fase de cualquier proceso de transformación digital de una administración, sin la cual, no es posible implantar soluciones tan eficientes como la automatización de procesos o llegar a las sofisticadas técnicas de Inteligencia Artificial (en adelante I.A)

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (en adelante LPAC) en su exposición de motivos señala que “…en el entorno actual, la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimientos, sino que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones. Porque una Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico no sólo sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, al ahorrar costes a ciudadanos y empresas, sino que también refuerza las garantías de los interesados. En efecto, la constancia de documentos y actuaciones en un archivo electrónico facilita el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, pues permite ofrecer información puntual, ágil y actualizada a los interesados».

El legislador atribuye a la tramitación electrónica de los procedimientos una serie de beneficios vinculados con los principios de eficacia y eficiencia, la transparencia y agilidad en los procedimientos con independencia de la resolución administrativa que en su caso adopte el órgano administrativo correspondiente.

El desafío con el que se enfrentan las Administraciones para el desarrollo e implantación de un software para la tramitación digital de sus procedimientos es que no existen en el mercado, con independencia de la tecnología en el que hayan sido desarrollados, tramitadores de expedientes que no exijan una cuantiosa inversión en recursos y tiempo, primero para completar la funcionalidad que tienen parametrizada,generalmente escasa, asi como para adaptarlos a la estructura organizativa y la distribución competencial propia de cada organización y después, para integrarlos con el resto de servicios de administración electrónica de naturaleza transversal que ofrece cada administración y que son necesarios para la gestión íntegramente digital de los expedientes.

Precisamente por ello, muy probablemente no resultará eficiente para las Administraciones Públicas que no disponen de un tramitador propio de expedientes, acudir a la reutilización, a que se refiere el artículo 157 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (en dadelante LRJSP), de los tramitadores de expedientes parametrizados a la medida de otras Administraciones públicas. El software de tramitación de procedimientos da soporte funcional a los procedimientos digitalizados y guía en todas sus fases a los usuarios del sistema mediante la mecanización de los flujos de trabajo.

Ahora bien, la digitalización de los procedimientos administrativos en un tramitador de expedientes no puede ser ajena a la filosofía que inspira el procedimiento administrativo en la tradición legislativa española que lo configura de forma flexible. La exposición de motivos de la Ley de procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958 rezaba “El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en la que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. Sin embargo, no toda la actividad que se desarrolla en el procedimiento se encuadra en un mismo plano. La actuación administrativa se descompone en actos de naturaleza distinta según la función que los mismos vienen a cumplir en el procedimiento. La Ley ha huido por ello de la ordenación rígida y formalista de un procedimiento unitario en el que se den todas aquellas actuaciones integradas como fases del mismo y, en consecuencia, no regula la iniciación, ordenación instrucción y terminación como fases o momentos preceptivos de un procedimiento, sino como tipos de actuaciones que podrán darse o no en cada caso, según la naturaleza y exigencias propias del procedimiento del que se trate. De este modo la preclusión, piedra angular de los formalistas procedimientos judiciales, queda reducida al mínimo, dotándose al procedimiento administrativo de la agilidad y eficacia que demanda la Administración Moderna.”

No hay que olvidar que todo el actuar administrativo es un actuar procedimentalizado, de suerte que a la producción de un acto administrativo le precede la tramitación bien de un “procedimiento formalizado”, que es aquel que tiene una regulación preestablecida por el derecho positivo y en cuya tramitación se dispone el orden y el momento en que han de realizarse todos y cada uno de los trámites que integran el procedimiento de que se trata, bien de un “procedimiento no formalizado” que es aquel en que se deja  libertad al instructor para fijar la tramitación en función del caso concreto. No obstante antes de continuar es necesario precisar dos ideas; primera, que aunque el procedimiento administrativo sea flexible o no formalizado, exigirá en todo caso de forma obligatoria como anclaje o estructura del procedimiento, su iniciación, la tramitación e instrucción del mismo y la terminación del procedimiento; segunda que al decir que se deja libertad al instructor para fijar la tramitación, no se está diciendo que éste puede practicar arbitrariamente cualquier trámite que se le ocurra, sino que podrá practicar, cuando sea conveniente al caso concreto, cualquiera de las reglas o trámites de entre los previstos en el procedimiento común del Título VI de la LPAC y no cualesquiera otros. 

Desde el punto de vista de su construcción técnica, parametrizar el tramitador de expedientes en base a flujos de trabajo (Workflows) rígidos conduciría inevitablemente a mecanizar simpre “procedimientos formalizados” en actividades administrativas en las que no está así previsto normativamente, impidiendo adaptar la tramitación procedimental a las circunsatancias del caso concreto, desconociendo además que un mismo trámite, en función del tipo de procedimiento, tendrá carácter preceptivo o facultativo y que precisamente cuando sea facultativo, en función del caso concreto, el instructor del expediente decidirá practicarlo o no.

La utilización para la definición de los flujos de trabajo, en la parametrización de procedimientos, de un motor de reglas, como puede ser el BRF+(Business Rules Framework) de SAP , para la gestión de reglas de negocio en la digitalización, con el fin de que en función del tipo de expediente, flujo de la tramitación, fase del flujo y de los datos que introduzca el usuario, el software a través de unas reglas de “aplicabilidad”, “obligatoriedad” y “precondiciones” pueda definir el workflow del proceso o lo que es lo mismo el concreto iter procedimental, resulta particularmente valioso para dotar a los procedimientos de la flexibilidad y agilidad que inspira el diseño procedimental en la legislación española.

A la flexibilidad que aporta el motor de reglas hay que añadir la eficiencia que se obtiene en el impulso automatizado del procedimiento mediante el desarrollo de tablas de decisión que determinan el grupo de responsable de una determinada acción atendiendo a la norma atributiva de competencia (originaria, desconcentrada o delegada).

Pero la digitalización no puede reducirse a la adquisición o desarrollo de un software para tramitar determinados procedimientos bien sean de contratación, de subvenciones, sancionadores… que actúe de forma autónoma o aislada ni tampoco la materialización de un procedimiento en el expediente electrónico se reduce a un mero repositorio de documentos digitales o digitalizados. Una organización ha digitalizado sus procesos administrativos, cuando es capaz de gestionarlos y formar un expediente electrónico mediante la incorporación de datos y documentos generados por los interesados y por las autoridades y funcionarios que participan en los concretos procedimientos y en las diferentes fases procedimentales con independencia de la aplicación origen de los datos o documentos. Por tanto, el concepto clave es el de conectividad entre sistemas, de forma que no basta con disponer de un software en el que se digitalicen todos los procedimientos si no que debe integrarse con el resto de herramientas y servicios de administración electrónica de carácter transversal de que disponga la correspondiente Administración como son la sede electrónica, el gestor documental, el sistema de firma electrónica, el archivo electrónico, cuando lleven asociados gastos, los sistemas de información propios para la gestión económico-presupuestaria y para la gestión de la factura electrónica, el registro electrónico, el servicio de notificaciones electrónicas etc.

Comments are closed.